Северный морской путь не должен стать ареной конфликтов

######

На протяжении многих столетий Россия осваивала необъятные просторы Крайнего Севера. Целые поколения первопроходцев разведывали здесь морские и сухопутные пути, а российское государство строило инфраструктуру и суда для плавания в суровых условиях Северного Ледовитого океана. Однако в последнее время со стороны некоторых западных стран, в первую очередь, США усилилась компания за присвоение статуса «международный» Северному морскому пути.

Разумеется, Вашингтон возбудился в этом вопросе совсем не случайно: потепление климата привело к таянию арктических льдов, и, следовательно, к увеличению времени навигации по Северному морскому пути.

Большинство заинтересованных в его использовании иностранных государств выступают за придание ему международного статуса, т. е. за изъятие его из национальной юрисдикции России и открытие для свободного мореплавания.

Интерес иностранных судовладельцев к Северному морскому пути объясняется тем, что он почти в два раза короче других морских путей из Европы на Дальний Восток: от Санкт-Петербурга до Владивостока по СМП 14280 км, через Суэцкий канал — 23200 км, а вокруг мыса Доброй Надежды — 29400 км.

Кроме этого, огромные запасы нефти и газа в арктическом регионе в случае их освоения и разработки потребуют надёжных транспортных маршрутов и тот, кто их станет контролировать, будет иметь мощное средство для диктата своей воли остальному человечеству. Учитывая мощь и состав военно-морского флота США, это отнюдь не беспочвенные предположения. Уж не потому ли на принципе «свободного» мореплавания особенно настаивают именно Соединенные Штаты, которые исторически считают его базовым компонентом своей морской стратегии?

США последовательно защищают право транзитного прохода применительно ко всем проливам, которые используются или могут быть использованы для международного судоходства. Они неоднократно выступали против претензий других прибрежных государств, не признающих или ограничивающих это право, в отношении следующих проливов: Баб-эль-Мандебского, Бонифачо, Головнина, Зондского, Гибралтара, Ломбокского, Ормузского, Торресова, Фриза, а также проливов на трассе российского Северного морского пути (СМП) — Лаптева и Санникова, и канадского арктического архипелага, формирующих трассу Северо-Западного прохода (СЗП).

Как известно, около 80% мировой торговли осуществляется морем, а ¾ от этого объема проходит через крупнейшие международные проливы и каналы. Соединенные Штаты как одна из крупнейших экономик мира и ключевой потребитель товаров и ресурсов заинтересованы в том, чтобы в полной мере использовать преимущества, предоставляемые морским транспортом (самый дешевый вид транспорта) и морской торговлей. Беспрепятственное функционирование этой системы расценивается США как основа формирования либерального экономического миропорядка — гаранта мира и стабильности в масштабах всей планеты.

Конвенция по морскому праву 1982 года предоставляет определенные возможности по контролю над судоходством в проливах, используемых для международного судоходства. Россия и США могут устанавливать морские коридоры и схемы разделения движения судов (ст. 41), которые должны быть одобрены Международной морской организацией (ИМО).

Проблемы юридического характера возникают в связи с тем, что Северный морской путь пролегает через множество проливов, обладающих (как и в целом акватория СМП) различным международно-правовым статусом. Некоторые зарубежные государства (например, США) считают, что этим проливам должен быть присвоен статус «глобальных районов всеобщего пользования» (global commons), где все суда без исключения должны пользоваться правом свободного прохода.

Ряд иностранных государств считают необоснованными требования России по оплате оказываемых ею услуг в акватории СМП, в частности по ледокольному и лоцманскому сопровождению. По их мнению, иностранным судам должно быть предоставлено право самим решать, нужны им подобного рода услуги или нет, а Россия не имеет права их навязывать.

Москва, в свою очередь, ссылается на имеющееся у нее право устанавливать особые правила плавания иностранных судов в проблемных с точки зрения безопасности судоходства и экологии морских районах. Акватория СМП, где даже в летние месяцы хождение судов небезопасно без ледокольного и лоцманского сопровождения, как раз представляет собой такой район.

Так, Берингов пролив — это не только ключевой водораздел между Азией и Северной Америкой. Это еще и единственная точка прохода для всех государств Азиатско-Тихоокеанского региона из морей Тихого в моря Северного Ледовитого океана. В связи с тем, что ширина и восточного, и западного прохода менее 24 морских миль, вся акватория пролива, учитывая наличие двух островов, оказывается перекрытой внутренними морскими водами и территориальными морями России и США.

В международном праве принято считать, что проливы, соединяющие открытые моря и имеющие значение мировых водных путей, должны быть свободны для всеобщего пользования. Плавание торговых судов и военных кораблей через такие проливы не ограничено, так как их правовой режим основан на принципе свободы открытого моря. Этот случай нельзя применить к проливам, находящимся в акватории СМП.

С точки зрения российской правовой доктрины, расположенные в Арктике Карское море, море Лаптевых, Восточно-сибирское море, Чукотское море (в пределах российского сектора) представляют собой моря заливного типа. Они исторически принадлежат нашей стране, и на них распространяется режим внутренних морских вод. Никаких оснований для распространения на проливы в акватории Северного морского пути режима свободного всеобщего пользования просто не существует. И существовать не может.

В марте 2013 года в РФ была воссоздана Администрация Северного морского пути для организации плавания судов, обеспечения безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории.

В настоящее время судовладелец или капитан судна, намеревающегося пройти по Северному морскому пути, должен не менее чем за 15 суток до начала движения в этой акватории подать заявку на плавание для получения разрешения, которое выдается на строго определенный период. Российские и иностранные суда при плавании по СМП должны соответствовать специальным ледовым требованиям и иметь страховку. Кроме того, они должны сообщать Администрации за 72 часа о подходе к границам акватории СМП, а также ежедневно информировать о движении судна, его состоянии и фактическом времени пересечения границ акватории.

Достижение любых договоренностей по Берингову проливу вновь ставит вопрос, касающийся правового статуса проливов, которые входят в состав канадского СЗП и российского СМП. Позиция США по этому вопросу хорошо известна: они оспаривают претензии России и Канады по установлению прямых исходных линий и распространению статуса внутренних исторических вод на акватории, через которые проходят трассы СМП и СЗП. США последовательно защищают право транзитного прохода применительно ко всем проливам, которые используются или могут быть использованы для международного судоходства.

Все основные элементы сферы национальной безопасности Соединенных Штатов — стратегическое сдерживание, оперативное присутствие, реагирование на кризисы, переброска войск — напрямую зависят от соблюдения принципа свободы судоходства, в частности, права транзитного прохода. Обеспечение мобильности и оперативности переброски ВС в любой регион Земного шара морским путем остается одним из приоритетных направлений американской политики.

Однако, в таком виде реализация свободы судоходства, с точки зрения России, может быть использована для осуществления незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла, контрабанды, транспортировки наркотиков и оружия, включая ОМУ, незаконного перемещения людей, включая нелегальную миграцию, совершения актов морского терроризма и пиратства.

В отличие от права мирного прохода через территориальное море прибрежного государства, право транзитного прохода — гораздо более либеральная норма.

Во-первых, в соответствии со ст. 38 (1) это право распространяется не только на гражданские суда, но и на военные корабли, включая подводные лодки.

Во-вторых, транзитный проход предусматривает право на осуществление полетов, в том числе военной авиации.

В-третьих, согласно ст. 39 (1) подводные лодки могут следовать в «обычном порядке», т. е., как предполагается, в подводном положении. США считают, что «обычный порядок» также предполагает следующее: военные самолеты могут лететь в боевом порядке; разрешается выполнение операций взлета и посадки самолетов и вертолетов на палубу; военные корабли и гражданские суда могут пополнять запасы на ходу; могут применяться меры по обеспечению безопасности надводных кораблей.

В-четвертых, хотя реализация права транзитного прохода предусматривает выполнение определенных обязанностей со стороны судов и летательных аппаратов (ст. 39), припроливные страны не должны препятствовать транзитному проходу, он не может быть приостановлен (ст. 44).

Граничащие с проливами государства могут принимать законы и правила, относящиеся к транзитному проходу через проливы, в отношении ряда вопросов (ст. 42 (1)). Однако в соответствии со ст. 42 (2) «их применение не должно на практике сводиться к лишению, нарушению или ущемлению права транзитного прохода». С точки зрения США, реализации данного права не должно препятствовать даже проведение (!) военных учений и маневров.

Думается, что говорить, какие последствия для безопасности Российской Федерации может повлечь реализация таких принципов, говорить не надо…

Даже сейчас, если военное судно нарушит правила прохода через территориальное море, прибрежное государство может только потребовать от него немедленно покинуть это море, не нарушая его иммунитет (ст. 30 Конвенции 1982 г.). И военное судно, по сути, освобождается от ответственности за загрязнение морской среды (ст. 236).

При этом вся ответственность возлагается на государство флага (ст. 31), что не способствует должному отношению капитанов военных судов к морской экологии. В документах лишь туманно говорится, что такие суда или летательные аппараты должны действовать «насколько это целесообразно и практически возможно, таким образом, который совместим с настоящей Конвенцией».

Не следует забывать, что Арктика является весьма уникальным и даже единственным, столь удобным, с точки зрения американских стратегов, районом пуска межконтинентальных баллистических ракет морского базирования: у США вся ядерная мощь сосредоточена на 14 ПЛАРБ типа «Огайо». Это 3 000 БЧ типа W76 и 400 БЧ типа W88. При попытке внезапного обезоруживающего удара основной район пуска ракет -- это район северо-восточной оконечности Новой Земли или район Новосибирских островов. С этих точек до Ужура и других районов размещения позиций РВСН России не более 3000 километров с подлетным временем менее 15 минут…

Защита свободы судоходства играет важнейшую роль не только в деле социально-экономического развития США. Это и ключевой элемент оборонной политики. Все основные элементы сферы национальной безопасности Соединенных Штатов — стратегическое сдерживание, оперативное присутствие, реагирование на кризисы, переброска войск — напрямую зависят от соблюдения принципа свободы судоходства, в частности, права транзитного прохода. Обеспечение мобильности и оперативности переброски ВС в любой регион Земного шара морским путем остается одним из приоритетных направлений американской политики.

Таким образом, в случае реализации планов Вашингтона Арктика может стать еще одним плацдармом для нанесения внезапного удара по России.

Заведующий кафедрой международного права МГИМО, вице-президент Российской ассоциации международного морского права, действительный член Российской академии естественных наук, профессор Александр Вылегжанин отмечает, что права России на Северный морской пути неоспоримы:

«В юридическом плане, заслуги России в Арктике состоят прежде всего в открытии и освоении многих и многих арктических пространств, а право первооткрытия было, сообразно международному праву того периода, достаточным титулом для распространения на них властных полномочий Российского государства».

При этом Россия в течение многих веков не только de facto реализовывала свои властные полномочия в Арктике, но и оформляла их своим национальным законодательством, что не вызывало особых возражений ни со стороны зарубежных государств, ни со стороны международно-правовой доктрины.

Еще в дореволюционном законодательстве России (царские указы 1616−1620 гг., Указ Сената 1821 г., распоряжения российского императора 1883 и 1869 гг., Инструкция 1893 г. и др.) был предусмотрен ряд исключительных прав (на торговлю, китовую и рыбную ловлю и т. п.) нашей страны и российских подданных в некоторых районах Арктики. Одновременно с этим шел процесс законодательного закрепления суверенитета России за землями и островами, прилегающими к ее арктическому побережью. Такое закрепление нашло отражение, в частности, в ноте МИД Российской империи от 4 сентября 1916 г., подтвердившей принадлежность России ранее открытых островов, которые «вместе с островами Новосибирскими, Врангеля и иными, расположенными близ азиатского побережья Империи… составляют продолжение к северу континентального пространства Сибири», а также в известном постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане».

При этом, однако, ни один из указанных документов не предусматривал распространения российского суверенитета собственно на арктические моря или части Северного Ледовитого океана. Исключение в этом смысле составило лишь объявление внутренними российскими водами вод ряда прибрежных морских акваторий, расположенных вдоль арктического побережья России.

Так, Инструкция 1893 г. определила, что «под суверенитет России подпадают все заливы, бухты, рейды „русского побережья Северного Ледовитого океана“ и все Белое море к югу от линий, соединяющих входные мысы». Почти через сто лет этот перечень был конкретизирован постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и 15 января 1985 г., на основании которых в состав внутренних вод СССР были включены, в частности, воды Белого моря, Чёшской, Печёрской, Байдарацкой, Обской губ, Енисейского залива, а также воды проливов, отделяющих от материка острова Новая Земля, Колгуев, Вайгач, Северная Земля, Анжу, Ляховские и ряд более мелких островов, а также проливов, разделяющих эти острова, земли или архипелаги между собой.

Такая же работа была проделана Канадой, которая в 1985 г. объявила проливы, образующие Северо-западный проход, а также другие морские пространства внутри Канадского Арктического архипелага своими внутренними водами в результате проведения вокруг него прямых исходных линий. Еще ранее определенные нормотворческие шаги в этом направлении были предприняты и Норвегией.

Юридическая обоснованность таких действий во всех случаях предопределялась как нормами обычного международного права, так и положениями ст. 4, 5 и 7 Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., предусматривающими возможность использования метода прямых исходных линий и учета наличия у прибрежного государства «исторических» заливов при определении внутренней границы его территориального моря.

В мае 2015 года Международная морская организация (часть системы ООН) завершила работу над Полярным кодексом, который вступит в силу в 2017 году Он ужесточает требования к эксплуатируемым в Арктике судам, запрещает сброс нефти и нефтепродуктов в море, ограничивает другие вредные выбросы в окружающую морскую среду.

Цель Кодекса — выработать общие правила и требования по обеспечению безопасной эксплуатации судов и предотвращению загрязнения в покрытых льдом полярных водах. Кодекс охватывает вопросы, связанные с проектированием, конструкцией, оборудованием и эксплуатацией судов в полярных водах, включая подготовку экипажей для плавания в ледовых условиях и при низких температурах наружного воздуха.

Тем не менее целый ряд проблем остается нерешенным или же требует принципиального пересмотра позиций США и России, касающихся обеспечения безопасности судоходства и защиты морской среды как в Беринговом проливе, так и в арктических водах в целом.

Например, положения Конвенции 1982 года, «касающиеся защиты и сохранения морской среды, не применяются к любым военным кораблям, военно-вспомогательным судам, к другим судам или летательным аппаратам, принадлежащим государству или эксплуатируемым им и используемым в данное время только для правительственной некоммерческой службы» (ст. 236). Военные корабли и суда на государственной службе обязаны лишь придерживаться морских коридоров и схем разделения движения судов. Разумен ли такой подход?

Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ-73/78), Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74) и др., а также вступающий в силу в 2017 г. Полярный кодекс действуют лишь в отношении коммерческих судов. Получается, что военные суда в Северном Ледовитом океане оказываются свободными от соблюдения норм, действующих в отношении коммерческих судов? Правомерно ли это?

Стоит добавить, что последовательная трактовка США права транзитного прохода через международные проливы для подводных лодок в «обычном порядке», то есть, исключительно в подводном положении легко объяснима желанием обеспечить глобальное первенство военно-стратегических интересов Вашингтона, включая планы по развертыванию стратегических ракетоносцев в тех или иных районах Мирового океана.

Учитывая неоспоримое преимущество США в количестве атомных подводных ракетоносцев и численности МБР, размещённых на них, совершенно ясно, что на практике такой подход приведёт к неконтролируемом росту военной напряжённости в Арктике.

Американцы считают проливы канадского арктического архипелага и часть российских арктических проливов (Лаптева и Санникова, Новосибирские острова) международными и настаивают на применимости к ним права транзитного прохода. Таким образом, США пытаются оспорить суверенное право России на принадлежащие ей акватории.

Обеспечение мирного развития Арктики возможно только при учёте интересов всех арктических государств, а не только США. В противном случае Северному Ледовитому океану угрожает участь стать ещё одним регионом, который Вашингтон будет использовать в качестве плацдарма для базирования своих ядерных сил, что отнюдь не повысит общую международную безопасность.

И было бы наивным ожидать, что подобная агрессивная милитаристская политика США останется без ответа.